中央财经大学绿色金融国际研究院2023年会

气候变化问题已成为当前人类社会面临的主要挑战之一，应对气候变化是国际社会的共同任务，2015年，包括中国在内的193个联合国成员国共同通过了《2030年可持续发展议程》，确立了17个可持续发展目标(SDGs)，旨在从经济、社会、环境三个维度以彻底、综合的方式推动变革与转型，引领全人类走向可持续发展的未来。

新冠疫情、地区冲突、粮食安全以及极端气候等多重危机警示人类实现可持续发展目标迫在眉睫，但由于疫情后全球经济增长放缓，应对气候变化与生态环境保护等推动绿色发展的紧迫任务为各国带来了更大财政压力。有限的财政资金和日益增长的绿色发展需求对各国完善预算制度以提高资金使用效率、统筹兼顾经济、生态与环境效益提出了更高要求。在此背景下，绿色预算可成为全球各国落实政府责任与刺激绿色资金投入的有力规划工具，有利于使绿色发展目标与财政资金高效利用相统一，正越发受到各国政府重视。

中央财经大学绿色金融国际研究院与联合国开发计划署(UNDP)合作开展研究，重点梳理全球绿色预算进展和中国绿色预算相关政策，分析中国探索绿色预算的可行性，并通过中外实践经验对比总结参考建议，以期为我国通过绿色预算促进绿色发展、实现生态文明战略与双碳目标等提供助力，并通过绿色预算协调绿色财政与绿色金融政策，形成政策合力，为市场的培养和发展拓展空间。

一、 全球绿色预算进展

绿色预算的实践起始于本世纪初期。意大利是绿色预算实践的先驱，早在2000年便开始尝试，后又在2009年的《会计和公共财政法案196/2009》中正式引入相关概念。2011年的意大利政府工作文件更是首次提供了预算项目“绿色”程度的计算方法以及给职能部门的实操指引，并要求信息披露，但有关实践并未在短时间内推广到其他国家。直到2017年后，得益于多个国际倡议和行动，绿色预算才得以在全球范围内形成了“多点开花”的态势。

(一)绿色预算概念提出

1.经济合作与发展组织(OECD)于2017年主导启动了“巴黎绿色预算合作”项目，并逐步总结、构建出较为全面的绿色预算概念框架。

2.OECD提出的绿色预算框架包括战略和财政规划、信息完备兼顾政策协同性的预算编制工具、促进问责制和透明度的披露报告、良性预算编制环境四个部分。

(二)OECD与欧盟成员国绿色预算相关实践概览

1.2020年，OECD和欧盟委员会联合开展了全球首份绿色预算问卷调查，结果显示绿色预算整体处在发展初期，各国之间实践差异较大，但同时也面临多项共性挑战。

2.2023年OECD发布的绿色预算调查更新显示，近三分之二成员国已有绿色预算实践，并对所有成员国进行了评分与排名。

3.2023年欧盟发布的绿色预算调查更新显示，27国中有12国已有绿色预算实践，5国有引入计划，同时面临方法论、专业知识与人员不足等挑战。

(三)绿色预算两种主要实践方式

1.意大利等国采取“贴标量化类”绿色预算方式，以定量方法为主，重视财政与职能部门的协同及得出较为精确的数据结论，反映绿色财政规模。

2.瑞典等国采取“绩效追踪类”绿色预算方式，通常定量与定性方法相结合，重视对绿色预算影响的事前与事后评估，并关注其与国家绿色发展目标的一致性。

二、中国绿色预算相关财政政策

预算政策作为财政政策的计划层，是国家财政政策的核心，财政政策的实施应以预算制度为基本制度框架，要满足“无预算不支出”的重要原则。中国虽未系统性提出绿色预算这一概念，但在财政政策的一般公共支出政策、税收政策、绿色政府公共投资与国家债务政策等方面均有体现。

1.在中央预算层面，中国在中央本级支出和中央对地方转移支付两方面均重点关注绿色领域，尤其是中央预算中占比约70%的转移支付中，通过多种一般性转移支付及专项转移支付机制支持生态环保与低碳节能等领域的绿色发展。

2.中国当前绿色税收规模超过2万亿元，占税收总量之比约14%，除直接作用于绿色发展的环保税外，主要以间接形式隐含在各项税种中，如资源税、耕地占用税、城市维护建设税等，以及对汽车、成品油等高碳排放产品消费的征税等。

3.中国政府绿色采购制度自2004年启动，至2007年节能环保产品政府采购清单绿色采购制度框架基本建立，至2018年政府采购节能产品、环境标志产品的规模已达到同类产品90%以上。

4.中国已从绿色政府基金领域入手支持绿色发展，如2020年财政部、生态环境部和上海市人民政府三方共同发起设立国家绿色发展基金，着力解决多种绿色项目的融资难题；在绿色政府债券方面，中国尚未有绿色国债发行，但地方政府与政策性银行已先行在地方政府绿色债券及准主权绿色债券方面进行了一定探索。

三、 中国绿色预算制度改革基础

从国际经验来看，绿色预算需以成熟的预算制度作为基础。中国预算体系在过去的数十年中已进行多项改革，不断与现代预算制度接轨，从预算编制、预算执行、预算监督和全过程预算绩效管理四个方面进行改革，以建立成熟的预算制度为实施绿色预算奠定可行性基础。

1.在预算编制阶段改革方面，针对预算支出建立经济分类与功能分类并行的分类体系，提升预算的科学性与透明度，并从部门预算改革和中期财政规划改革两方面入手，提高预算编制过程中强化收支管理、统筹不同发展目标与兼顾长短期发展等各项能力。

2.在预算执行管理改革方面，绿色预算的实施要求在各职能部门提供专业知识技术支持并编制完毕各预算类别的前提下，由财政部门统一执行财政收支。对此，中国正持续推进建设统一的国库制度和政府采购制度。

3.在预算监督改革方面，绿色预算的有效实施需通过完善的预算监督机制对绿色预算的编制、执行与评价进行有效监督。中国已通过《预算法》《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》等法律法规及政策不断完善绿色预算相关监督机制。

4.在全过程预算绩效管理改革方面，绿色预算的实施要求建立完备的预算绩效管理机制，以总结社会与环境影响，提升来年预算实施绩效，保障预算长期为绿色目标服务。中国自2000年开始推行预算绩效评价试点，此后不断拓展深化，当前预算绩效一体化建设正稳步推进。

四、 中外实践经验对比

通过税收、转移支付、政府采购等方面的预算管理，中国已进行了一系列具有绿色预算效果的实践，同时过去不断推进的各项预算制度改革也可成为实施绿色预算的必要前置步骤。在与国际先进经验的比较中，本报告进一步分析当前中国推进绿色预算建设过程中可加强的内容。

1.与以意大利等国为代表的绿色预算“贴标量化”模式相比，中国绿色预算已在目标指引、法律依据等方面具备一定基础，但仍缺少贴标量化所需的绿色预算方法学和相应流程所需法律政策依据，且在绿色预算产出报告的有关规定等方面需加强建设。

2.与瑞典等国为代表的绿色预算“绩效追踪”模式相比，中国绿色预算在法律基础、目标细化等方面存在一定不足，未对预算编制、审批、执行、监督、报告与信息披露等各项环节中纳入绿色目标与评价体系做出明确规定。

3.整体上中国当前绿色预算实践还处在早期发展阶段，主要在设立时即明确生态环保目的的专项转移支付资金中建立了较为完善的预算管理机制，但尚未在全预算范围内形成明确、统一的绿色评价指标体系和系统的绿色预算管理机制，未来存在发展与改进空间。